Status quo der Gefährdungslagen

Der Biodiversitätsverlust stellt ein bedeutendes systemisches Risiko für das Infrastruktursystem dar und betrifft insbesondere die Agrarproduktion. Die Schadwirkungen auf Vorleistungen und Produktion werden derzeit laut Quellenanalysen und Fachgesprächen noch als gering eingeschätzt. Es wird jedoch erwartet, dass ein fortschreitender Biodiversitätsverlust in Zukunft u.a. Ertragseinbußen zur Folge haben könnte. Die Vereinten Nationen gehen trotz erster politischer Maßnahmen von einem weiteren Biodiversitätsverlust in Gebieten aus, in denen Lebensmittel und Holz erzeugt werden, und zählt die Landwirtschaft einschließlich der Tiernutzung selbst zu den größten Treibern dieses systemischen Risikos [1].

Das systemische Risiko der globalen Erwärmung beeinträchtigt die sichere Lebensmittelversorgung in Deutschland derzeit noch nicht unmittelbar [2]. Es wirkt sich dennoch auf die Bereiche der Vorleistungen und landwirtschaftlichen Produktion aus, insbesondere auf den Pflanzenanbau. Die globale Erwärmung führt zu Veränderungen der Vegetationsperioden und zeitlichen Entwicklung von Pflanzen (Phänologie) von Pflanzen. Dies wiederum stört die Funktionalität von Ökosystemen [3]. Analysen zeigen, dass die Geschwindigkeit des Temperaturanstiegs in Deutschland (und weltweit) in den letzten 50 Jahren deutlich zugenommen hat [4], wodurch sich die Schadwirkungen für das Infrastruktursystem erhöhen. Die im Zuge der globalen Erwärmung verstärkt auftretenden Wetterextreme haben teilweise erhebliche Auswirkungen auf das Infrastruktursystem. Starkniederschläge wie Hagel und Starkregen verursachen beträchtliche (lokale) Schäden im Pflanzenanbau. Ein Spezialversicherer im Pflanzenbau beziffert den Schaden, der in Deutschland alleine im Juli 2022 durch Hagel und Stürme entstand, auf 60 Mio. Euro [5]. Hitze birgt Gefahren vor allem für das Tierwohl, während Dürre, aber auch Hochwasser zu Ertragsausfällen und in der Folge zu einer mangelnden Verfügbarkeit z. B. von Futterpflanzen und anderen Feldfrüchten führen können. Der Klimawandel kann prinzipiell auch abrupte und gravierende Änderungen auslösen. In einem vom IPCC als wahrscheinlich eingestuften Szenario, das einen Temperaturanstieg von 2 bis 3 Grad Celsius vorsieht, könnten Kipppunkte weitere Kippelemente aktivieren und zusätzliche Klimafolgen mit Auswirkungen auf die Landwirtschaft in Deutschland nach sich ziehen.

Die systemischen Risiken, die aus geopolitischen Konflikten und Versorgungsengpässen bei Produkten zur Herstellung von Vorleistungen entstehen, nehmen zu. Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine hat die Vulnerabilität des Infrastruktursystems verdeutlicht und zentrale Schwächen des globalen Ernährungssystems offengelegt [6]. Engpässe beeinträchtigen vor allem die Versorgung des Infrastruktursystems mit Energie sowie Futter- und Düngemitteln, führen zu steigenden Preisen und beeinflussen die Bereiche Vorleistungen, Produktion und Handel. Eskalierende Konflikte, wie sie im Roten Meer zu beobachten sind, können wichtige Handelsrouten betreffen und zu Handelsstörungen führen. Als Folge könnten sich in deutschen Supermärkten Engpässe bei Tiefkühlware und Fruchtkonserven aus China und Vietnam, aber auch bei Tiernahrung manifestieren [7][8].

Machtkonzentrationen weisen derzeit ein mittleres Gefährdungspotenzial für das Agrar- und Ernährungssystem auf. Die Abhängigkeit der Industrie von ihren Abnehmern im Lebensmitteleinzelhandel zeigt sich beispielsweise an den Einkaufspreisen für Lebensmittel. Zudem bestehen auch Auswirkungen auf die Produktion. Aufgrund der hohen Konzentration im Lebensmittelmarkt befinden sich Produzent/innen in einer schwächeren Position innerhalb der Wertschöpfungskette und sind oft nicht in der Lage, ihre Kosten z. B. für eine tierfreundliche Nutztierhaltung direkt weiterzureichen [9]. Zudem verstärkt die digitale Ökonomie tendenziell die Marktmacht von Großkonzernen in dem bereits von monopolistischen Marktstrukturen geprägten Agrarsektor [10][11]. Im Zuge der Digitalisierung könnten Großkonzerne die Preise für Agrarrohstoffe, landwirtschaftliche Flächen und Nahrungsmittel zukünftig noch stärker bestimmen.

Die Eintrittswahrscheinlichkeit eines flächendeckenden und langandauernden Blackouts in Deutschland ist derzeit gering [12][13]. Die Energiewende und eine fortschreitende Digitalisierung erhöhen allerdings die Komplexität des Energiesystems beträchtlich und können damit potenziell neue Vulnerabilitäten schaffen, die die Energieversorgungssicherheit beeinträchtigen könnten. Die Schadwirkung eines langandauernden Blackouts – sei es durch ein Extremwetterereignis oder einen Cyberangriff – wären in sämtlichen Bereichen des Landwirtschafts- und Ernährungssystem erheblich. Insbesondere in den Bereichen Lagerung, Verarbeitung und Lebensmittelhandel könnte der Ausfall der Kühlung zu Verderb von kühlbedürftigen Waren führen [14]. Aber auch die Produktion wäre betroffen. Tiere würden unter der manuell nicht zu leistenden Versorgung mit Futter, Wasser und Frischluft leiden und oft schon die ersten Stunden nicht überleben [15].

Der Anteil an tierhaltender Landwirtschaft ist im deutschen Landwirtschafts- und Ernährungssystem hoch, wodurch das systemische Risiko Tierseuchen eine bedeutende Rolle spielt. Aktuell wird das Gefährdungspotenzial aufgrund des hohen Niveaus der Tiergesundheit bei deutschen Nutztieren als gering eingeschätzt [16]. In den vergangen zwei Dekaden breiteten sich jedoch in Deutschland und Europa Tierseuchen wie die Afrikanische Schweinepest oder die Vogelgrippe laut Friedrich-Löffler-Institut zunehmend aus. Die Infektionskrankheiten sind hochansteckend und können zu wirtschaftlichen Schäden in der landwirtschaftlichen Produktion führen. Der internationale Handel mit Tieren, der globale Waren- und Reiseverkehr sowie die globale Erwärmung begünstigen die Ausbreitung von Tierseuchen und die Verbreitung neuer Krankheiten bei Tier und Mensch einschließlich von Zoonosen (z. B. Blauzungenkrankheit, Affenpocken). Epidemien und Pandemien beim Menschen bergen für den Agrar- und Ernährungssektor ein nur geringes Risiko. Direkte Schadwirkungen durch Personalausfälle sind möglich. In der COVID-19-Pandemie fehlten im Bereich der Produktion vor allem Erntehelfer aus dem Ausland [17].

Cyberkriminalität sowie Technikversagen und eingeschränkte Technikbeherrschbarkeit scheinen derzeit tendenziell ein vergleichsweise geringeres Gefährdungspotenzial für das Infrastruktursystem Landwirtschaft und Ernährung in Deutschland darzustellen. Direkte Schadwirkungen können in allen Bereichen des digitalisierten Infrastruktursystems auftreten. Bislang sind meist einzelne Betriebe oder Unternehmen zeitlich begrenzt betroffen und erleiden einen wirtschaftlichen Schaden [18]. Bei den Angriffen ist ein wachsender Fokus auf Supply-Chain-Angriffe festzustellen. Durch die Kompromittierung von Produkten bereits bei Herstellern oder Drittanbietern beschränkt sich der potenzielle Schaden nicht nur auf das direkt angegriffene Unternehmen, sondern betrifft alle nachgelagerten Unternehmen in der Wertschöpfungskette [19]. Gemäß den Analysen von Bitkom besteht die größte Gefahr in skalierten Angriffen auf einen Landtechnikhersteller und dessen auf den Betrieben im Einsatz befindliche Technik [20]. Aufgrund der fortschreitenden Digitalisierung sowie steigender geopolitischer Konflikte ist zu erwarten, dass Cyberangriffe zunehmen werden. Diese könnten auf ganze Liefer- und Wertschöpfungsketten abzielen, um größtmöglichen Schaden anzurichten [20].

Gesellschaftliche Polarisierung birgt mit Bezug zum Infrastruktursystem Landwirtschaft und Ernährung ein Gefährdungspotenzial, dass sich vor allem auf das Erreichen der Transformationsziele bezieht. Polarisierende Haltungen zu Veränderungen zeigen sich insbesondere in den Bereichen Produktion und Konsum. Die Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen der deutschen Haushalte spiegelt sich in unterschiedlichen Ernährungsmustern wider, die sich beispielsweise in unterschiedlichen Präferenzen für eine gesunde Ernährung äußern. Dies erschwert den Zugang zu ökologisch und sozial nachhaltig produzierten Lebensmitteln und beeinträchtigt damit die Umsetzung der Transformation im Landwirtschafts- und Ernährungssystem. In den letzten Jahren zeichnet sich auch in Bezug auf die zukünftige Ausrichtung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) eine verstärkte Polarisierung der Debatte ab. Die Positionen tendieren entweder zu mehr Umwelt-, Klima- und Verbraucherschutz oder lehnen zusätzliche Umweltauflagen sowie die Reform der Düngeverordnung ab [21].

Nicht zuletzt gefährdet das systemische Risiko der Pfadabhängigkeiten das Erreichen der Transformationsziele im Landwirtschafts- und Ernährungssektor. Analysen zeigen, dass der hohe Fleischkonsum, die hohen Stickstoffeinträge sowie der Pestizideinsatz in der Landwirtschaft besonders schwer zu verändern sind [22]. Allerdings belegen die Trendanalysen in jüngerer Zeit eine tendenzielle Abnahme des Fleischkonsums in Deutschland bei gleichzeitiger Zunahme des Absatzes von Fleischersatzprodukten.

Das Infrastruktursystem Landwirtschaft und Ernährung ist stark mit anderen Infrastrukturen vernetzt, wodurch sich zum Teil wechselseitige Abhängigkeiten zu anderen Infrastruktursystemen ergeben. Besonders relevant für die Bereiche Produktion, Lagerung, Auslieferung und den Handel sind die Infrastruktursysteme Energie, Verkehr und Mobilität, Wasser sowie IKT. Probleme in der Agrarproduktion könnten negative Folgen für den Energiesektor haben, denn landwirtschaftliche Erzeugnisse werden zunehmend auch zur Energieerzeugung benötigt.

Einschätzung der Robustheit: Ergebnisse der Panelbefragung

Die Robustheit des (gegenwärtigen) Infrastruktursystems Landwirtschaft und Ernährung hinsichtlich systemischer Risiken wurde im Rahmen der Panelbefragung bewertet. Die Gesamtbewertung des Infrastruktursystems über alle systemischen Risiken liegt nach Einschätzung der Befragten derzeit bei einer eher geringen Robustheit. Bei der Bewertung einzelner systemischer Risiken bestehen Unterschiede. Als gering wird die Robustheit des Infrastruktursystems insbesondere gegenüber den umweltbezogenen systemischen Risiken Biodiversitätsverlust, Wetterextreme und globale Erwärmung eingeschätzt. Auch gegenüber den politischen systemischen Risiken der Pfadabhängigkeiten und geopolitischen Konflikten wird die Robustheit derzeit als (eher) gering, in Bezug auf die wirtschaftlichen systemischen Risiken von Versorgungsengpässen und Machtkonzentrationen hingegen als mittel eingeschätzt. Eine (eher) hohe Robustheit wird dem System gegenüber Epidemien und Pandemien sowie gegenüber der gesellschaftlichen Polarisierung zugeschrieben.